Новые возможности для развития, перераспределение полномочий от государственной администрации к органам местного самоуправления, рост бюджетов в регионах и громадах – это всё то, что характеризует процесс децентрализации в Украине, однако мало соотносится с реалиями Луганской области.
Экономика Луганского региона является наиболее пострадавшей из-за вооруженного конфликта на Донбассе: по итогам выполнения областных бюджетов за 2016-й год Луганщина оказалась на последнем месте в Украине с собственными доходами на уровне 2,5 млрд. гривен. Для сравнения, в соседней Харьковской области этот показатель – 12 миллиардов, притом что ни в одном регионе, кроме Луганщины, не зафиксировано регресса по сравнению с 2014 годом.
В 2017 году доходы местного бюджета сократились на 36 %. При этом, согласно закону о военно-гражданских администрациях, на Луганщине не функционирует областной совет. Центробежные настроения из-за негативного политико-экономического фона характерно проявились в намерении мэра Сватово перевести город в подчинение Харьковской области.
Однако к ускорению децентрализации политико-экономическая ситуация в регионе местных руководителей не подталкивает. Кроме традиционных причин (нежелания идти на выборы, конфликта локальных идентичностей, амбиций глав сельсоветов, противодействия на районном уровне), в Луганской области добавляется своя специфика – страх персональной ответственности за будущее ОТГ и потери гарантий государственной поддержки. Новые полномочия, которые открывает децентрализация, в контексте вооруженного конфликта на Донбассе не столько привлекают, сколько отпугивают местных руководителей.
В области есть проблемы с освоением тех денег, которые перечисляются на развитие региона из государственного бюджета – в 2016 году было освоено только около половины выделенных средств (при среднем показателе по Украине – 88 %). Старобельский район и Северодонецк вернули в госбюджет 22 и 15 миллионов гривен соответственно (примерно по 69 %) – в обладминистрации проблемы связывают с неправильной подготовкой проектно-сметной документации.
В результате, мы не можем говорить об успешной финансовой децентрализации в масштабах всей области, однако у тех немногих ОТГ (в аграрной части региона), которые были созданы, уже есть положительные сдвиги. В Луганской области первые выборы (после чего процесс создания ОТГ можно считать завершенным) состоялись лишь в 4-х ОТГ – в Белокуракинской, Новопсковской, Чмыровской и Троицкой объединенных громадах.
Во всех случаях действующий сельский/поселковый глава «центрального» населенного пункта, вокруг которого происходило объединение, успешно переизбирался в новом амплуа (например, в Белокуракинской ОТГ глава переизбирается с 1996 года). Победители баллотировались в качестве самовыдвиженцев (как и большинство депутатов-мажоритарщиков в советах ОТГ), но де-факто были «приобщены» к сотрудничеству с областной госадминистрацией и «Солидарностью».
Например, на выборах в Троицкой ОТГ (30 апреля 2017 года) с результатом 90,2 % победил действующий глава Демид Палагно, которого пресс-служба БПП записала в «свои кандидаты», хотя на сайте ЦИК Палагно позиционируется как беспартийный самовыдвиженец. Аналогичную манипуляцию в БПП проделали и с главой Чмыровской ОТГ Сергеем Войтенко. Внимание наблюдателей привлекла высокая явка на выборах в Троицкой ОТГ – более 60 %.
Кроме 4-х уже созданных ОТГ, около десятка объединенных громад находятся на разных стадиях процесса (по большинству документы были переданы в обладминистрацию, по некоторым – уже и в ЦИК). Интенсификации процесса объединения громад должно способствовать открытие регионального Луганского центра местного самоуправления в конце мая 2017 года. Всего, согласно утвержденному правительством Перспективному плану, в области должно быть создано 24 ОТГ.
На прямые взаимоотношения с государственным бюджетом перешли 3 объединенные громады (Троицкая перейдет с 2018 года), и статистически результаты финансовой децентрализации для их бюджетов более чем ощутимы. Показательно, что в Белокуракинской и Новопсковской ОТГ разработаны достаточно детализированные Стратегии развития, а вот сайт Чмыровской громады не позволяет ознакомиться с аналогичным документом (если таковая Стратегия, конечно, есть).
| ОТГ | Доходы бюджета (2016) млн. грн. | Доходы бюджета (2017) млн. грн. |
| Белокуракинская | 41,3 | 72,2 |
| Новопсковская | 24,4 | 46 |
| Чмыровская | 6,5 | 24,5 |
* Белокуракинская и Новопсковская перешли на прямые отношения с госбюджетом с 2016-го, Чмыривская – с 2017 года
** В расчетах указаны запланированные доходы; в последней строке сравнивается Чмыровский сельский бюджет 2016 года и бюджет Чмыровской ОТГ 2017 года.
| ОТГ | Собственные доходы | Образовательная субвенция | Медицинская субвенция | Дотации |
| Белокуракинская | 49 % | 26 % | 14 % | 11 % |
| Новопсковская | 73 % | 7 % | 20 % | 0 % |
| Чмыровская | 32 % | 29 % | 21 % | 18 % |
| ОТГ | Общий фонд | Специальный фонд | Расходы потребления | Расходы развития |
| Белокуракинская | 96 % | 4 % | 95 % | 5 % |
| Новопсковская | 81 % | 19 % | 81 % | 19 % |
| Чмыровская | 90 % | 10 % | 92 % | 8 % |
| ОТГ | Собственные доходы на 1-го жителя (грн.) | Капитальные расходы на 1-го жителя (грн.) | % расходов на содержание аппарата управления |
| Белокуракинская | 2285 | 218 | 8 % |
| Новопсковская | 2686 | 628 | 10 % |
| Чмыровская | 908 | 229 | 13 % |
В то же время, главным индикатором качества является оценка положительных сдвигов самими местными жителями. По последним опросам Фонда «Демократические инициативы», суммарная поддержка реформы децентрализации в Луганской области составляет 49 %. Положительные изменения от децентрализации ощутили 28 % респондентов, и что примечательно, этот процент выше, чем средний по Украине (16,5 %). Вместе с тем, реальный эффект от децентрализации можно будет оценить только по прошествии некоторого времени, за которое громады и регионы пройдут тест на действительную, а не статистическую состоятельность.
Антон Авксентьев
Аналитический центр «Обсерватория демократии»
Материал подготовлен в рамках проекта, реализуемого при финансовой поддержке Европейского фонда демократии (EED) и Правительства Канады
